Llegó el final de la Comunidad Andina de naciones (CAN)?

Este texto es del 2009, ¿Aún está vigente?

EL IMPACTO DE LA UNIÓN DE NACIONES SURAMERICANAS (UNASUR) EN LA CAN
Por Olga Cerqueira

 El siglo XXI trajo para América del Sur aires nuevos de integración, pues se convocaron a una serie de cumbres regionales, y es a partir de la Cumbre de Cusco (Perú), de finales de 2004, que se comenzó a hablar de la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN). 

La CSN, desde su nacimiento, dio muestras de inusitado dinamismo pues se convocaron a cumbres importantes, lográndose algunos resultados en los ámbitos político, comercial y de cooperación sur-sur con los países árabes (Brasilia 2005) y con la Unión Africana (Abuja, Nigeria, Noviembre 2006; e Isla Margarita, Venezuela, Septiembre 2009). 

En abril de 2007, la CSN celebró una Cumbre en Isla Margarita (Venezuela) que se denominó y desarrolló casi hasta el final como Cumbre Energética de la Comunidad Sudamericana de Naciones. No obstante, en el curso de la reunión, los presidentes aprobaron la propuesta de cambio de nombre, por el de UNIÓN DE NACIONES SURAMERICANAS “UNASUR”, pues consideraron que UNION era más comprometedor que COMUNIDAD, y que la denominación SURAMERICA es más explicita en su referencia al SUR del planeta. El Tratado Constitutivo de la UNASUR se aprobó en Brasilia, el 23 de mayo de 2008. 

La UNASUR está integrada por 12 países suramericanos: 5 del MERCOSUR (Venezuela, Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay), 4 de la CAN (Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia), además Chile, Surinam y Guyana. Su diseño institucional es predominantemente intergubernamental: Consejo de Jefes de Estado (con presidencia pro témpore rotativa de manera anual, por orden alfabético); Consejo de Cancilleres; Consejo de Delegados (altas autoridades de las Cancillerías), Grupos Sectoriales, Secretaria General. El mecanismo de decisiones de los Consejos, según el artículo 12 del Tratado Constitutivo, es por consenso de los 12, lo que en la práctica mayoritariamente ha significado unanimidad. 

Diego Cardona (2008) afirma que la UNASUR está planteada como un proceso básicamente político, no económico ni técnico (lo comercial no se considera de manera explícita, y se piensa que tiene de momento una dinámica propia en la relación CAN-MERCOSUR). Si la construcción de Suramérica avanza sustancialmente, el contenido técnico tenderá a ser mayor, sin desplazar por ello al político A fin de cuentas el criterio intergubernamental sigue siendo el básico en este proceso.

Desde una perspectiva estratégica, sostiene Salazar (2008), se espera que la consolidación de la UNASUR permita enfrentar de manera efectiva los mayores problemas de la vida internacional, adoptando políticas y acciones comunes en relación con la defensa de los sistemas democráticos, la lucha contra la delincuencia internacional (drogas, terrorismo, violación de derechos humanos), la promoción del desarrollo sostenible y otras formas de cooperación solidaria entre los Estados. 

 También se espera que la dimensión y esencia política de este proyecto de integración no sólo contribuya a la reinserción de América del Sur en el sistema internacional, sino que propicie condiciones objetivas para dar solidez a la seguridad regional generando solidaridades recíprocas entre los pueblos, y principalmente entre los actores sociales y económicos, y entre los gobiernos. 

En opinión de Peña (2008) se aspira a generar bienes públicos regionales que permitan neutralizar eventuales tendencias a la fragmentación en el subsistema político internacional. Sostiene además que aparte de sus objetivos políticos, desde su origen esta iniciativa ha estado también relacionada con el desarrollo de proyectos de infraestructura física y con la energía.

A través de la observación de este contenido, y asumiendo una interpretación doctrinaria realista, se aprecia que este proceso apuntaría a conseguir el manejo de temas donde normalmente se ha denunciado injerencia, sobre todo por parte de Estados Unidos en el ejercicio de sus estrategias para mantener su hegemonía. Empero, el análisis se tiene que dirigir a verificar si la UNASUR cuenta con los instrumentos necesarios para el cumplimiento de estos fines.

Uno de los aspectos a resaltar es que la propuesta de la UNASUR no ciñe su progresión a los postulados de la teoría de la integración económica tradicional, impulsada por Jacob Viner (1950), y Bela Balassa (1961), donde se concibe la integración económica como requisito previo para niveles más profundos de integración en otras áreas, en esta línea José A. Sanahuja (2008) en referencia particular a la UNASUR, sostiene que: “Resulta difícil caracterizarla como un marco de integración económica, en el sentido que habitualmente se ha dado a esa expresión en América Latina. Sería más correcto caracterizarla como una expresión del `regionalismo post-liberal´… 

El hecho de que, como se ha indicado, no se mencione a la CAN y a MERCOSUR como elementos constitutivos o como organizaciones asociadas a UNASUR, más allá de una referencia genérica a los actuales procesos de integración, es un indicador significativo de la falta de consenso que existe respecto a su papel en la formación de un espacio económico sudamericano,” (2008:31). 

Nogueira (2008) expresa que el primer desafío de la UNASUR está relacionado con su coexistencia con dos esquemas de integración ya establecidos -la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR)- que tienen normas y procedimientos propios, tanto en materia jurídica como económica y comercial. 

Este regionalismo post-liberal, desde mi perspectiva, encierra el mérito de ser una propuesta pensada y planteada desde Latinoamérica, por lo que constituye un intento de impulsar un “saber hacer propio”, y si bien dos países (Brasil y Venezuela), estarían disputando la conducción del proceso, empero los otros países tienen una oportunidad para reforzar sus vínculos en la región y participar activamente en la construcción del mismo.

 Sin embargo, no se debe perder de vista el importante potencial que significaría la emergencia de una nueva entidad geoeconómica en una parte del mundo en la que existen vastas reservas de recursos naturales, tales como minerales, agua, tierras cultivables y energía.

 Esta dotación de recursos naturales sostiene Nogueira (2008)-apoyada por una infraestructura de primer nivel y explotada por recursos humanos bien entrenados- puede tornarse en una de las más importantes áreas económicas en un mundo globalizado que consume grandes cantidades de alimentos, materia prima y energía.

 El caso del petróleo es bastante ilustrativo. Si fuesen comprobadas las reservas brasileñas “off shore” -que podrían superar los 50.000 millones de barriles- las reservas combinadas de Brasil y Venezuela serán superiores a las de Arabia Saudita, estimadas en 250.000 millones de barriles. 

A su vez, grandes reservas y producción de petróleo, gas natural, hidroelectricidad y biocombustible, permitirán una sólida integración energética regional con beneficios para los doce países, principalmente a los importadores de energía como Chile, Paraguay, Uruguay, Surinam y Guyana. 

No obstante, desde la perspectiva teórica el proceso requiere aún profunda investigación, pues si tal y como está establecido actualmente se supedita el avance del proceso a lo negociado a nivel intergubernamental, y las decisiones son aprobadas por unanimidad es previsible que el proceso continuará experimentando obstáculos como el producido durante la reunión de los Cancilleres y Ministros de Defensa de la UNASUR realizada el 15 de septiembre de 2009, donde no hubo acuerdo ante la negativa de Colombia a la demanda de varios países de la región de “transparentar” el acuerdo militar con Estados Unidos, en pos de establecer medidas de confianza en materia militar.

 Ante un predominio de los mecanismos intergubernamentales, se aboga por la generación de un contrapeso con instituciones de carácter supranacional o comunitario. Sin embargo, ¿Cómo convencer a estos gobiernos para que deleguen en tecnócratas el manejo de temas de alto contenido político?.

 Una solución viable, atendiendo la coyuntura actual de la UNASUR, estaría en la alternancia de los gobernantes, pues por ejemplo en el caso de Colombia las elecciones están programadas para el año 2010. Dada su importancia es urgente promover la investigación sobre que otros mecanismos posibilitarían la facilitación en la negociación de temas de alto contenido político, y si los países suramericanos están preparados para incorporarlos. 

Las interrogantes que ahora corresponde dilucidar es ¿Cuál es el impacto de la UNASUR en la CAN?, ¿Lo fortalece o debilita como esquema de integración subregional?.  En la CAN, a partir de la adopción -por parte de los gobiernos de los países andinos- de la estrategia de regionalismo abierto, a principios de los años noventa, se han registrado progresos en términos de liberalización arancelaria intracomunitaria, lo que ha generado un incremento del comercio intra-CAN; sin embargo, este progreso no ha podido cubrir las deficiencias registradas en la generación de una estrategia subregional capaz de orientar la actividad de los agentes económicos trasnacionales en función a las ventajas que podría otorgar un mercado subregional ampliado. 

Asimismo pocos son los cambios registrados en la estructura de producción de los países andinos reforzándose más bien su rol de proveedores de materias primas al mundo, manteniéndose la situación de dependencia en la relación norte-sur, evidenciándose también una incapacidad para generar un nivel suficiente de interdependencia intracomunitaria que fundamente la necesidad de la profundización de la integración. 

Además, desde el año 2006 se ha agudizado la situación de crisis interna, pues a partir de la confrontación ideológica de los países miembros, Perú y Colombia negociaron y firmaron acuerdos bilaterales de libre comercio con Estados Unidos, lo que condujo a la decisión de Venezuela de abandonar la CAN. 

Estos resultados poco satisfactorios tienen su origen en la preeminencia de los órganos intergubernamentales de la CAN, en relación a los de carácter comunitario o supranacional, pues la gestión y actuación de estos últimos son los que generan mayores niveles de interdependencia, en la medida que en estos órganos se toman decisiones sin atender, de manera prioritaria, los intereses individuales de los países miembros.

Por el lado de los beneficios que aporta la UNASUR a la integración latinoamericana, y que repercute directamente en la CAN está la creación del Consejo Sudamericano de Defensa. El objetivo del Consejo -aceptado por la mayoría de los países- es generar un espacio de debate en el área de seguridad y defensa, evitando situaciones que potencialmente puedan generar conflictos como la ocurrida entre Colombia, Ecuador y Venezuela (cuyo punto más álgido se produjo con el operativo militar “Operación Fénix, en marzo de 2008) 

Además, es positivo que la UNASUR proporcione otro espacio de diálogo para temas donde hay un enfrentamiento profundo entre países miembros de la CAN, de tal manera que se puedan ensayar mayores probabilidades de negociación y solución, o incluso iniciar diálogos sobre temas que son de difícil abordaje y resolución al interior del bloque andino. Es el caso –por ejemplo- de la propuesta peruana de un pacto de no agresión entre los países de la región suramericana.

Otra de las potencialidades que ofrece la UNASUR, se visualizó durante los acontecimientos producidos en 2008 en la crisis política surgida en Bolivia, pues ha sido la primera vez en la historia de la integración latinoamericana donde los países miembros – bajo la convocatoria de la presidencia Pro-Tempore- se reunían para deliberar y expresar su apoyo contundente a la legitimidad democrática de uno de sus gobiernos. En el contexto de la CAN se puede afirmar que esta actuación de la UNASUR ha consolidado la institucionalidad y gobernabilidad (vigencia de la democracia, al respetarse los resultados del referéndum de revocatoria realizado en Bolivia) en la subregión, contribuyendo al fortalecimiento de la integración andina. 

De otro lado, el protagonismo de la agenda política a nivel suramericano no ha sido acompañado por una actuación conducente al fortalecimiento de los procesos de integración económica en pos de la convergencia CAN-MERCOSUR, lo que ha tenido un impacto negativo en la CAN pues ha contribuido a profundizar la polarización ideológica de los países miembros, facilitando una adhesión más comprometida por parte de Ecuador y Bolivia en torno al ALBA, y la permanencia de Perú y Colombia en su orientación liberal ortodoxa. El riesgo es que con la creación de la UNASUR se genere un espejismo que termine diluyendo los pocos activos acumulados por el Mercosur (Nogueira, 2008), y la CAN. 

Este panorama exige que se propicie una actuación contundente e inmediata por parte de la UNASUR, tanto a nivel de fortalecimiento de la cohesión intracomunitaria andina, como de convergencia económica CAN-MERCOSUR. El problema es que la UNASUR tampoco ha resuelto el tema de la preeminencia intergubernamental (es más, en su caso la supranacionalidad aún es casi inexistente), por lo que existe el riesgo de que la resolución de conflictos a nivel suramericano no pueda resolverse eficazmente. 

Empero, en el ámbito suramericano se cuenta con la presencia de países importantes que podrían convertirse en federadores externos de la integración andina, es el caso de Brasil; pero la interrogante a formular en este punto es si los países miembros de la CAN están preparados para una intervención de un federador intra-regional que impulse el fortalecimiento de la integración andina.

 Es precisamente en este instante donde se puede apreciar la interrelación e interdependencia que existe entre ambas agendas a nivel suramericano, es decir de un lado la agenda política, y de otro el tema/ agenda del fortalecimiento de la integración andina y del cono sur en pos de una convergencia CAN-MERCOSUR. Pues en el caso de una supuesta intervención de Brasil es previsible que países como Perú o Colombia, muy vinculados a sus socios estadounidenses muestren cierta renuencia. 

En la medida en que se hayan registrado avances en los temas referidos a relaciones hegemónicas en la agenda política suramericana será más viable avizorar escenarios donde sea posible la cooperación intra-suramericana para temas referidos a la creación de un espacio económico suramericano a partir del fortalecimiento de la integración andina y del cono sur, y de una convergencia económica entre ambos bloques, tema de trascendental importancia en el actual panorama mundial geoeconómico.

Para finalizar, la asunción de que la UNASUR puede fortalecer a la CAN requiere el reconocimiento, por parte de los conductores de los procesos de integración (CAN, MERCOSUR, UNASUR), de la interrelación e interdependencia de ambos temas, de tal manera que la especial atención que se está prestando a la agenda política regional suramericana no signifique una pérdida de interés en la promoción del fortalecimiento de la integración andina, y del cono sur en pos del cumplimiento de las metas de convergencia económica CAN-MERCOSUR.

 BIBLIOGRAFÍA

Balassa, B. (1961), “The theory of economic integration”. Homewood, IL: R.D. Irwin.
Cardona, D. (2005), “¿Tiene futuro la Comunidad Sudamericana de Naciones?”, en Foreign Affairs en Español. Volumen 5, número 2. Abril-Junio.
Cardona, D. (2008), “El ABC de UNASUR: Doce preguntas y respuestas”, en Revista de la Integración. Número 2, Julio 2008, pp. 19-30.

 Fuente: Disponible en:  http://www.novagob.org/discussion/view/18426/%C2%BFque-creen-este-texto-es-del-2009-%C2%BFaun-esta-vigente#.UmSPlW6k57E.facebook